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藻园智库简报丨2019年第三期

作者:王鑫      来源:      发布时间:2019年04月26日

影响美国经济制裁措施的五大趋势

20193月 27日,美国智库新美国安全中心(CNAS美国制裁的未来特别工作组(Task Force on the Future of U.S. Sanctions发布《维护美国强制经济措施力量——影响美国制裁措施的五大趋势》研究报告。该报告指出,近年来,经济制裁成为美国外交政策中的首选工具,决策者已经广泛地对战略对手和威胁国家安全的行为体实施了制裁措施。因此,报告分析了现阶段和未来可能影响美国经济制裁和其他强制性经济措施的五大趋势,简要提出了制裁措施中出现的问题,并为决策者提出政策建议。

趋势一:由多边制裁转向更积极地使用单边制裁,包括次级制裁。

过去几十年间,美国官员通常在制裁时优先采取多边行动,例如通过获得联合国安理会实施制裁,亦或通过与志同道合的国家形成联盟来实施联合制裁,单边制裁往往是最后的选择。然而,近几年来,美国退出伊核协议以及对委内瑞拉马杜罗政权的制裁行为,反映了美国重新表现出积极并快速实施单边制裁以打击竞争对手、政治压迫和侵犯人权等行为的意愿。

这种转变中最值得注意的一点是,美国的单边制裁不仅越来越多地限制美国公司或个人的商业活动,还旨在针对第三国的公司和个人,即所谓的“次级制裁”。从最近美国针对俄罗斯和伊朗的制裁案例可以看出,这种单边次级制裁确实可以对目标国施加重大的经济影响,但与此同时,这种制裁也引发了国外强烈的政治反对,因为外国政府普遍认为这种制裁是对美国法律在其域外的非法使用。这种对美国单边制裁日益强烈的政治反对可能会产生长期的经济和外交影响。

趋势二:国会在制裁执行和管理方面的作用日益增强

由于美国宪法将有关外交政策的权力一分为二,国会和行政部门在制裁问题上长期存在的紧张关系反映出两者间一种自然的摩擦。多年来,国会在制定制裁措施方面发挥了重要作用,这些制裁政策得到了公众的广泛支持,但是国会在限制行政部门实施制裁时约束太紧,这有可能使美国这一为数不多的强制性外交工具无法实现使目标国家做出改变的初衷。而最近,国会又试图在监督制裁的实施方面发挥更大的作用,这可能会加剧上述风险。例如,通过制裁打击美国对手法案(CAATSA)的条款中要求总统对任何对俄罗斯的制裁的重大削减,包括简单地从制裁名单中删除个人或公司,都要在实施行动之前提交国会审查。

因此,国会在管理制裁实施的行为应该受到限制。行政部门在执行及解除制裁时需要一定的灵活性和自由裁量权,以确保能够适应不断变化的环境。同时,国会在通过听证会、提名程序等方式保持适当监督基础上,应更专注于其长期任务,帮助确定美国何时何地部署制裁,以及这些决定是否有利于美国的国家利益。

趋势三:制裁复杂性导致意外后果的增加

近几年,为应对日益多样化的全球产业,美国制裁的种类和复杂程度都在扩大。除了传统的资产冻结和旅行禁令,美国还开发新形式的金融制裁,发布越来越复杂的制裁行政命令、许可和条例。美国制裁监管机构也将重点放在美国以外的非金融公司(如能源和高科技公司),并与其进行直接接触。这些复杂的制裁提高了美国政府采取金融措施打击犯罪分子和安全威胁的精确度,避免了实施全面的制裁可能产生的不可接受的成本。

然而,这一趋势也大幅增加了“公司合规界”( corporate compliance community)许多企业的合规成本,并促使其谨慎地权衡在“半制裁”司法管辖区经营的风险,同时,也给美国决策者和外国合作伙伴带来越来越多的意外后果(如全球能源价格上涨)。

未来,美国行政部门和国会的决策者都应该在实施制裁之前,投入更多的资源以提升评估和权衡意外后果的分析能力,增强关于非金融部门,特别是能源和技术领域的专业知识,建立与私营部门有组织的接触,以更好地实现预期结果,避免意外的附带影响。

趋势四:外国政府持续努力规避美国金融体系和制裁

长期以来,美元和美国金融体系在国际市场上占有双重主导地位,给从事全球贸易的公司带来流动性、稳定性、可兑换性和易用性等诸多优势。然而,在过去几年里,外国政府大力开发独立于美国的支付渠道和金融网络,一些外国实体和个人一直试图通过美元以外的货币进行交易以逃避美国的制裁。

虽然,所有这些举措在形成规模方面都将面临重大挑战,但美国政策制定者仍应密切关注此类金融举措的进展,而不应低估其潜在风险。长远来看,这些美元或美国主导的跨境支付体系的“替代品”,并不需要取代美元就可以达到削弱美国“强制性经济杠杆”的作用。像朝鲜、伊朗这样的中小型经济体,只要拥有能够满足其贸易需求的“替代品”规模,就足以抵消制裁的影响。

趋势五:科技发展的重要作用日益凸显

发展迅速的技术变革很可能会影响美国未来几年制裁的力度和效用。一方面,卫星成像能力的提升、金融数据整合和人工智能技术的运用等技术发展有可能提升制裁的执行效果,增加信息公开,识别和制止逃避制裁的可疑行为。另一方面,其他一些技术变革,如监管宽松的加密货币、基于区块链的清算机制,有可能为目标国规避制裁提供便利。

然而,从长远来看,技术变革带来的更大的风险是,这些趋势可能不仅仅改变美国主导的全球金融体系,更会对制裁实施产生系统性影响。因此,美国应站在新技术开发前沿,以确保未来即使传统的美元结算相对不占优势的情况下,仍能保持对全球金融体系的杠杆性作用。

总结

该报告指出了影响美国制裁措施的五大趋势及其发挥作用的条件和程度。为使制裁在现在及未来一段时间内继续成为一个强大而有效的国家工具,报告提醒政策制定者在使用制裁时采取谨慎做法,充分考虑到上述相互冲突的关切,并鼓励将更多的经济、法律和技术资源用于跟踪和评估与制裁的发展和使用有关的趋势。