专家观点

第18届国家安全论坛发言精粹之一:樊吉社

作者:      来源:国际战略与安全研究中心      发布时间:2019年01月28日

感谢达老师邀请,特别荣幸再次来国家安全论坛交流。达老师昨天给我布置了一个任务,让我谈一下核问题。

今天我简单谈一谈国际核秩序的解构趋势及其影响,包括三个方面的内容,一是我们所谈论的国际核秩序是什么,二国际核秩序面临什么样的挑战,三是国际核秩序结构对中国有什么样的影响。

如果从1946年国际社会尝试建构核秩序算起,迄今七十多年来,国际社会通过努力逐步培育了一个较为健全的核秩序。这个核秩序包括三个层面:全球层面、多边和地区层面以及双边层面,具体内容有一系列的条约、机构和规范构成。在全球层面,这包括有关防扩散的《不扩散核武器条约》以及每五年一次的条约审议大会、有关核试验的《部分禁止核试验条约》和《全面禁止核试验条约》、有关核材料的《核材料实物保护公约》和计划谈判但没有谈成的《禁止核武器用裂变材料公约》、有关防止核恐怖主义的《制止核恐怖主义行为国际公约》以及联合国安理会通过的一系列相关决议;相关的机构则包括裁军谈判会议和国际原子能机构。普遍接受的条约和多边机构构成了全球层面的国际核秩序。在多边和地区层面,主要包括多个多边出口管制机制、多个无核武器区、核安全峰会、八国在防扩散领域的合作机制、防扩散安全倡议等。在双边方面,这主要是冷战期间美苏和冷战结束后美俄之前签署的一系列的军控和裁军条约,例如《反导条约》《第一阶段限制战略武器条约》《第二阶段限制战略武器条约》《中导条约》《第一阶段削减战略武器条约》《第二阶段削减战略武器条约》《莫斯科条约》《新削减战略核武器条约》等,除了正式的条约,冷战后美俄还在防扩散领域展开了较为丰富的合作。全球层面、地区和多边层面以及双边层面的系列条约、机构和机制共同构成了我们所谓的核秩序,我认为这个秩序面临的结构性松动,并且面临着被解构的风险。

国际核秩序面临的挑战包括五个方面。第一,美俄双边裁军和军控陷入僵局,且短期很难恢复,双方都不想继续深度裁减各自核武库,并且对对方都有怨言,认为对方违背了现存条约协议。这方面最重要的争议问题是《中导条约》,双方相互指责,且没有解决问题的诚意,美国甚至想放弃这个条约。如果《中导条约》被废掉了,而且《新削减战略核武器条约》到期无法续约,这将意味着美俄之间再也没有任何条约约束了。第二,有核国家曾经有默契、有合作,现在这些默契与合作也面临挑战。美国开始强调重回大国竞争,中国和俄罗斯担忧美国反导能力的发展,而美国在反导问题上不想受任何约束。美国担心中国调整核政策,俄罗斯希望未来核裁军应该从双边转向多边,新兴技术也对传统的核威慑、核关系、战略稳定等构成不确定的挑战。第三,无核国家与有核国家之间的默契逐渐被打破。《不扩散核武器条约》是有核国家与无核国家之间的契约,无核国家承诺不发展核武器,但在民用很能方面的权利应该得到保证;有核国家不进行核扩散并承诺谈判裁减核武库。由于核裁军进展非常缓慢,而大国更关注防扩散问题而不是推动民用核能发展,无核国家对有核国家裁军诚意产生疑虑,丧失耐心,近年来的重要表现是无核国家开始在联合国以条约的形式施压有核国家。第四,无核国家内部也存在纷争。无核国家其实分为两类,即接受美国核保护伞的无核国家和纯粹的无核国家。无核国家以前比较团结,但现在分歧越来越大。第五,印度、巴基斯坦、以色列和朝鲜四个国家对现存国际秩序的挑战。印度和巴基斯坦以及以色列被认为是事实核武装国家,有利于国际秩序之外。现在又增加了朝鲜,这些国家对现存核秩序的挑战始终存在。

因此,我们看到核秩序或者国际核体系开始松动,并且有解构的风险,当然也可以认为正在走向解构,问题是,解构之后能否走向重构,我认为现在仍有待观察。在《经济学家》一篇题为《别了军备控制》的文章中,有专家称,新的军备竞赛完全可能,在形势变好之前还可能继续变坏,我比较认同这种判断。

美国曾是这个秩序的建设者、推动者、主导者和维护者,现在它自己要颠覆了这个秩序。美国撕毁伊核协议是一个极为糟糕的举动,它还试图推动印度加入核供应国集团、退出《中导条约》,显然,美国对这个秩序已经没有多少兴趣了。美国作为一个体系的建构者,现在成了一个体系的颠覆者,这是国际核秩序结构的最大压力。美国大谈大国竞争,要求加强核力量建设和导弹防御能力建设。“任性”的美国正在颠覆这个秩序。

最后谈一下国际核秩序结构对中国的影响。在核问题上,中国曾经是一个外围的旁观者,以前如此,以后未必了。核问题任何一个方面都将与中国密切相关,无论是和平利用核能、防扩散、核安全以及军控等。例如,美俄可能废止《中导条约》,如果最后这个条约真的被放弃了,它对中国的潜在影响比较大,因为这意味着美俄两国都可以部署陆基中短程导弹,考虑中国的地缘战略环境,这可能对中国构成较大压力。另外,国际核秩序结构对中国的另外一个挑战是,中国曾经在无核国家和有核国家之间左右逢源,现在有核国家特别是美俄都希望中国在核问题上更多政策透明,而无核国家则希望中国承诺核裁军,未来中国如何平衡这个角色将是一个很大问题。当然,还有一个问题是,国际核秩序结构是否意味着全球治理留下的一定中国可以作为的空间,这有待观察。

谢谢。